7068 Sayılı Kanun Atfı ile 657 Sayılı Kanun Kapsamında Devlet Memurluğundan Çıkarma

İdarelerin kamu hizmetlerini gerektiği gibi yürütebilmeleri için  kasten veya taksirle önceden belirlenmiş kurallara aykırı olarak disiplinsizlik içeren fiil/ler işlediği iddia edilen memur hakkında idari soruşturma yapacak disiplin kurallarına ve yaptırımlarına ihtiyaçları bulunmaktadır. Söz konusu yaptırımlar maddi ve şekli içeriğe sahiptir. Disiplin soruşturmasıyla soruşturmacı/müfettiş disiplin suçuna ilişkin fiilin işlenip işlenmediğini önceden belirlenmiş usuller uyarınca raporunda belirtir. Anayasa Mahkemesi’nin kararlarına göre disiplin suç ve cezaları Anayasanın 38. maddesi kapsamında değerlendirilir ve disiplin suç ve cezalarının da “kanun” niteliğini taşıyan düzenlemelerle konulması gerekir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanır. Anayasa Mahkemesi üyeleri, hakimlik ve savcılık mesleklerinden sayılan görevlerde bulunanlar, Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları, subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş ve sözleşmeli erbaş ve erler ile Emniyet Teşkilatı mensupları özel kanunları hükümlerine tabidir şeklinde düzenlenmiştir. Ancak 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname madde 9/(1) “Devlet memurluğundan çıkarma cezası uygulanacak fiiller ve bu cezayı verme yetkisi ile ilgili olarak 657 sayılı Kanun hükümleri uygulanır. Ayrıca, aşağıdaki filleri işleyen personel de Devlet memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırılır; a) Ülkenin bağımsızlığını zedelemeye, bütünlüğünü bozmaya ve milli güvenliği tehlikeye düşürmeye yönelik herhangi bir faaliyette bulunmak veya aynı nitelikte faaliyet gösteren herhangi bir harekete, gruplaşmaya, vakıf, dernek ve benzeri teşekküle katılmak, bunlara yardım etmek veya bu yapılarla ilişki içerisinde bulunmak.” hükümlerini içerdiği görülmektedir. O halde kanun koyucunun iradesi Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeline ilişkin olarak yürütülen devlet memurluğundan çıkarma cezası gerektirecek yaptırımlar için hem kendisi özel bir hüküm düzenlemek  hem de 657 sayılı DMK’e atıfta (Kanunlara, tarih, sayı ve başlık olmak üzere üç temel künye bilgisi verilerek yapılan atıf, tam künye atıftır.) bulunarak işlem yapılması olduğu anlaşılmaktadır. Bu durum kanun yapma sistematiği açısından son derece sakıncalı olup uygulamada keyfi yaklaşımlarla kamu görevlilerinin hukuka aykırı olarak devlet memurluğundan çıkarılma tehlikesi ile karşı karşıya kalmalarına neden olmaktadır. Zira 657 sayılı DMK madde 125-E/l) “Terör örgütleriyle eylem birliği içerisinde olmak, bu örgütlere yardım etmek, kamu imkân ve kaynaklarını bu örgütleri desteklemeye yönelik kullanmak ya da kullandırmak, bu örgütlerin propagandasını yapmak.” hükmü ile zaten hukuki olarak çerçevesi belirlenmiş bir düzenlenme yapıldığı anlaşılmakta olup 657 sayılı kanuna göre özel kanun mahiyetindeki 7068 sayılı kanunla Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeline yönelik olarak hukuken ne anlama geldiği belirli olmayan ifadeler içeren “…bu yapılarla ilişki içerisinde bulunmak” şeklindeki düzenleme hukuk güvenliği açısından sakıncalıdır ve söz konusu ifadelerin belirli hale getirilmesi gereklidir aksi durumda Anayasa Mahkemesince yapılacak somut norm denetimi yolu ile iptali gündeme gelebilecektir.

Disiplin suçlarında, soruşturmanın yürütülmesi şekli konusunda, 657 sayılı DMK’da açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Soruşturma yöntemine ilişkin bazı hususlar, kamu kurum ve kuruluşlarının teftiş kurulu tüzük ve yönetmeliklerinde yer alır. Disiplin soruşturması, soruşturmacı olarak tayin edilen görevliye soruşturma emri/onayı verilmesi ile başlar. Personelin mevzuatta belirlenen disiplin cezasını gerektiren suçu işleyip işlemediği, işlenmiş ise hangi zaman aralığında, ne şekilde, kim tarafından işlendiği hukuka uygun bir disiplin soruşturması sonucunda tespit edilir. Disiplin cezası verilebilmesi için memur hakkında soruşturma açılması zorunludur. Soruşturma yapılmadan disiplin cezası verilemez. Disiplin soruşturması, memurlar arasından görevlendirilen muhakkik ya da teftiş, denetim ve soruşturma yapmakla görevli memurlar eliyle yapılır. Disiplin soruşturmasında muhakkik görevlendirilmesi hâlinde muhakkik, hakkında soruşturma yapacağı memurdan hiyerarşik olarak alt seviyede olamaz. EGM personeli açısından Birimlerin teftiş, denetleme, inceleme, araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturma taleplerinden Genel Müdür tarafından uygun bulunanlar Başkanlığa iletilir. Doğrudan Genel Müdürlüğe gönderilen ihbar ve şikayet yazıları; Merkez veya taşra birimlerinin hangisini ilgilendiriyorsa öncelikle bu birime incelettirilip soruşturması yaptırılır. Ancak, incelenen konular müfettişlik bilgi ve yeteneği gerektiriyor ise, konu Personel Daire Başkanlığınca Genel Müdürün onayına sunularak Başkanlığa intikal ettirilir. Taşra birimlerine intikal eden ihbar veya şikayetler; Önce ilgili birim tarafından incelenir. Mahallinde soruşturmacı tayini suretiyle soruşturulması mümkün olan konular ilgili yerde sonuçlandırılır.  Ancak, incelenen konular müfettişlik bilgi ve yeteneği gerektiriyor ise,  Genel Müdürün onayına sunularak ve işlem yapılır. Müfettişler, Genel Müdür tarafından verilen onay üzerine görev emrinde belirtilen konularda Emniyet Teşkilatı personeli hakkında ön inceleme ve disiplin soruşturmasına başlarlar. Müfettişler Bakan, Genel Müdür ve Başkan dışında hiçbir makam ve merciden emir alamazlar. İlgili mevzuata göre müfettiş, savunma isteme ve disiplin cezası verme yetkisi hariç olmak üzere soruşturma konusuyla sınırlı olarak kendisini görevlendiren disiplin amirinin bütün yetkilerini haiz olup bu kapsamda her türlü evrakı incelemeye, hakkında inceleme yapılan memurun ifadesini almaya, memur tarafından gösterilen veya bilgisi olabileceğini değerlendirdiği kişilerden bilgi istemeye ve/veya bunları dinlemeye yetkilidir. Soruşturmacı, soruşturma konusu fiil veya hâl dışında disipline aykırı yeni bir fiil veya hâl tespit ederse kendiliğinden soruşturma yapamaz. Durumu disiplin amirine yazılı olarak bildirir. Kendisine yazılı olarak ek soruşturma görevi verildiği takdirde bu konularda da soruşturma yapabilir. Müfettişler ifade alırken; ön inceleme kapsamında 4483 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde, araştırma ve disiplin soruşturması kapsamında ise 7068 sayılı Kanun ile 657 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde ve 5271 sayılı Kanundaki usullerden faydalanarak hareket ederler. Müfettişler zorunluluk hallerinde ve gerek gördüklerinde kişilerin ifadelerini yazılı olarak da isteyebilirler. Yazılı ifade istemlerinde ilgili personelin kendisi ile ilgili olarak iddia olunan suçun neden ibaret olduğu yazı ile bildirilir ve ifade için yedi günden az olmamak üzere uygun bir süre verilir. İlgili, verilen süreyi yeterli bulmadığını bildirdiği takdirde kendisine bir defaya mahsus olmak üzere ek süre tanınabilir. Bu süreler içinde ifadesini göndermeyen personel ifade verme hakkından vazgeçmiş sayılır. Müfettişler, ifade alırken yeminli bir katip bulundururlar. Müfettişler, ön inceleme ve disiplin soruşturması için görev merkezlerinden ayrılışlarıyla dönüşlerini, görev mahalline varış ve ayrılışlarını Elektronik Belge Yönetim Sistemi (EBYS) üzerinden, acil durumlarda ise uygun iletişim araçlarını kullanarak Başkanlığa bildirirler. Müfettişler, hakkında araştırma, ön inceleme ve disiplin soruşturması yaptıkları personelin lehinde ve aleyhindeki bütün delilleri toplarlar. Disiplin soruşturması, suç konusu olayı incelemek, muhbir veya şikâyetçinin ihbar veya iddialarını tespit etmek, adlî soruşturma kapsamında dinlense bile ayrıca tanıkları dinlemek, olayla ilgili tüm bilgi ve belgeleri toplamak, bunları soruşturma dosyasına koymak, gerekirse inceleme tutanağı düzenlemek ve bilirkişi incelemesi  yaptırmak, keşif yapmak, kendisine suç isnat edilen kişi ya da kişilerin savunmasını  almak, savunmada öne sürülen hususlar da dikkate alınarak gerekirse tanıkları yeniden dinlemek ve diğer hususları araştırmak suretiyle yapılır. Müfettiş “Giriş bilgileri”, “Maddi delil ve belgeler”, “İfade ve bilgisine başvurulanlar”, “Konuya ilişkin mevzuat”, “Değerlendirme ve kanaat” ile ihtiyaca göre oluşturulan diğer bölümlerden ibaret bir çalışmaları sonunda işin özelliğine göre; soruşturma tamamlandığında Disiplin Soruşturma Raporu adı verilen evrak düzenler ve gizli yazıyla kendisini görevlendiren disiplin amirine sunar ve hazırladığı raporda atıf yaptığı belgelerin asıllarını ya da onaylı örneklerini eksiksiz olarak soruşturma dosyasına ekler. Rapor da soruşturma onayının tarih ve sayısı, soruşturmaya başlama tarihi, disiplin âmirinin isnat edilen fiil veya hâli öğrenme tarihi,  muhbir veya müştekinin kimlik bilgileri, hakkında soruşturma yapılanın kimliği ve resmî sıfatı, iddia konusu olay, fiil veya hâlin gerçekleştiği tarih ve yer, soruşturma maddeleri, savunma, leh ve aleyhe olan deliller, delillerin tartışılması, sonuç, bölümlerinden oluşur. Dosyadaki her sayfa ve belgeyi numaralandırarak dizi pusulası hazırlar. Disiplin cezası verilmesi gereken bir durumda ilgili hakkında önerilen cezanın ne olduğu, sonuç ve teklif kısmında açıkça belirtilmek suretiyle rapor tamamlanır. Kuşkusuz ki, soruşturmacının bu tanımlaması, öneri niteliğinde olup, disiplin cezası vermeye yetkili kurulları bağlamaz. Dolayısıyla hukuk tekniği açısından müfettişin bu raporu hazırlık hareketi niteliğindedir ve tek başına idari davada iptale konu edilemez.” ( Danıştay’ın yerleşik olmayan aksi yönde kararları da mevcuttur. Dan.12. D., 13.4.2005, E.2004/4077, K.2005/1353.)

Memura savunma hakkı tanınmadan disiplin cezası verilemez. Her ne kadar uygulamada müfettiş tarafından alınan ifade savunma olarak adlandırılsa da Danıştay’ın yerleşik içtihadı, soruşturmacının aldığı  savunmanın esasen ifade alma niteliğini taşıdığı, savunma alınması konusunda disiplin cezası vermeye yetkili amirlerin yetkili olduğu, savunma hakkı ile ilgili sürenin disiplin cezası vermeye yetkili makamlar tarafından bir defaya mahsus olmak üzere tanınması gerektiği yönündedir. Buna göre: “müfettişlerce yapılan inceleme sırasında, hakkında inceleme yapılan memurun sadece olay hakkındaki bilgisi alınmakta olup, ifade alınması şeklinde de adlandırılan bu işlem savunma olarak kabul edilemeyeceği için, savunmanın bundan ayrı olarak disiplin cezası vermeye yetkili amir veya merci tarafından alınması gerekmektedir. ”Disiplin Kurulu Başkanı veya onun adına, görevlendireceği kurul üyelerinden biri tarafından, savunma yapılmasına ilişkin yazıda gösterilecek ve 7 günden az 15 günden çok olmayan süre içinde veya belirtilen bir tarihte savunmasını yapmayan memur savunma hakkından vazgeçmiş sayılır. Devlet memurluğundan çıkarma cezasına ilişkin soruşturma süreci sonunda disiplin amiri savunmayı aldıktan sonra ceza verilmesi gerektiği kanaatine varırsa soruşturma dosyasını, kanaatini içeren yazı ile birlikte yüksek disiplin kuruluna gönderir. 3152 sayılı kanun madde 39’a göre Bakanlık Yüksek Disiplin Kurulu; Bakan Yardımcısı başkanlığında Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanı, Birinci Hukuk Müşaviri ve Personel Genel Müdürü ile Emniyet Genel Müdürlüğü personeliyle ilgili işlerin görüşüldüğü ve karara bağlandığı toplantılarına Emniyet Genel Müdürü veya Bakanın uygun gördüğü Emniyet Genel Müdür Yardımcısının katılımıyla Emniyet Teşkilatı mensupları hakkında, hangi sınıf ve derecede olursa olsun Devlet memurluğundan çıkarma cezasını vermeye yetkilidir. İl polis disiplin kurullarınca polis memurları hakkında verilen ve Valinin önerisi üzerine Emniyet Genel Müdürlüğü Yüksek Disiplin Kuruluna intikal eden meslekten çıkarma kararları ile Emniyet Genel Müdürlüğü Merkez Disiplin Kurulu ile eğitim ve öğretim kurumlarındaki polis disiplin kurullarının meslekten çıkarma kararlarından Emniyet Genel Müdürlüğü Yüksek Disiplin Kurulunca uygun görüş belirtilmeyen dosyaları kesin karara bağlar. Yüksek disiplin kurulunca, memurun sözlü veya yazılı olarak son savunması, 657 sayılı Kanunun 129 uncu maddesinde tanınmış olan haklardan yararlanmasına imkân sağlanmak suretiyle ayrıca talep edilir. Devlet memurluğundan çıkarma cezası için disiplin amirleri tarafından yaptırılan soruşturmaya ait dosya, memurun bağlı bulunduğu kamu idaresinin yüksek disiplin kuruluna tevdiinden itibaren azami altı ay içinde bu kurulca karara bağlanır. Önerilen ceza cezaya hükmedecek makam tarafından uygun bulunması halinde icrailik niteliğini haiz işlem yani idari işlem oluşur. Bu gibi bir durumda idari yargı yoluna başvurulduğu takdirde, disiplin cezasına ilişkin karar yargı denetimine tabi olur. Disiplin soruşturmasına konu olan fiilin, ilgili tarafından işlendiği kesin olarak kanıtlanamıyorsa, ilgili hakkında disiplin cezası verilemez. Nitekim Danıştay’a göre; “tutanakların incelenmesinden, … farklı farklı anlatıldığı da saptanmaktadır. Bu durumda üstüne atılı disiplin suçunu işlediği hiçbir şüpheye yer vermeyecek biçimde kesin olarak ortaya konmadan, çelişkili ifadeler dayanak alınarak davacının meslekten çıkarma cezası ile cezalandırılması yolundaki dava konusu işlemde hukuki isabet görülmemiştir.”

Danıştay, vermiş olduğu pek çok kararda usulüne uygun bir soruşturma emri verilmeden disiplin cezası verilmesini iptal nedeni teşkil eden bir usul sakatlığı saymaktadır. Danıştay’ın da belirttiği üzere; “disiplin suçlarıyla ilgili soruşturma yapılmasından amaç, olaylarla, kanıtlarının, suçun işleniş koşulları, oluş biçimi, sonuçları ve ilgililerin kişisel durumları göz önünde tutularak yansız bir biçimde incelenip değerlendirilmesi ve böylece cezalandırma yönünden sağlıklı bir sonuca ulaşılmasıdır.” Soruşturmanın amacı; disiplin suçu teşkil ettiği ileri sürülen fiil ve bu fiili işlediği iddia edilen kişi hakkında her türlü araştırmayı yaparak sorumluluğun belirlenmesidir.

Devlet memurluğundan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplin kovuşturmasına, başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisi zamanaşımına uğrar. Disiplin cezasını gerektiren fiil veya hâllerin işlendiği tarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar. Disiplin soruşturması sonucu elde edilen delillerin bir disiplin cezası vermeye yeterli olmadığı anlaşılır veya 657 sayılı Kanunun 127 nci maddesindeki zamanaşımı sürelerinin dolduğu tespit edilirse disiplin cezası verilmez. Bu yöndeki karar, disiplin âmirince memura tebliğ edildikten sonra, bilgi için kararın bir sureti atamaya yetkili âmire gönderilir.

Emniyet Teşkilatı personelinin eylemlerinin disiplin suçu ile birlikte ceza kanunları yönünden de suç teşkil etmiş olması ve bu suçun 4483 sayılı Kanun kapsamında olması halinde, ilgili personel hakkında hem ön inceleme hem de disiplin soruşturması yapılır. Emniyet Teşkilatı personelinin eylemlerinin bir disiplin suçu ile birlikte ceza kanunları yönünden de suç teşkil etmiş olması ve bu suçun 4483 sayılı Kanun hükümlerine girmeyip de adli makamlarca doğrudan takibat yapılması gereken suçlardan olması halinde ise, personel hakkında sadece disiplin soruşturması yapılarak rapor düzenlenir. Ancak, suç hakkında henüz adli makamlarca bir işlem yapılmamış ise, düzenlenecek evrak bir nüsha fazla yapılarak Cumhuriyet Başsavcılığına tevdi edilir.

Memurun adlî soruşturma ve kovuşturma sonucunda mahkûm olması veya olmaması hâlleri de ayrıca disiplin cezası verilmesine engel teşkil etmez. 7068 sayılı kanun bu durumu madde 5’te “Herhangi bir fiilden dolayı ilgili hakkında yapılan adli soruşturma veya kovuşturma, aynı fiilden dolayı ayrıca disiplin soruşturması ve tahkikat yapılmasını, disiplin cezası verilmesini ve bu cezanın yerine getirilmesini engellemez.” şeklinde düzenlemiştir.  Ancak uygulamada, ceza mahkemesince verilen hüküm esas alınarak etkin bir soruşturma yürütmeden aynı fiil hakkında verilen ceza mahkemesi kararının, disiplin cezasının verilmesinde göz önünde bulundurulacağı kabul edilmektedir. Fakat maalesef idari soruşturma geçiren personelin adli soruşturma neticesinde almış olduğu SYOK, KYOK kararları ya da ceza yargılaması sonucunda alınan beraat hükmü personelin lehine değerlendirilmemektedir. Danıştay’ın bazı kararları da bizim savunduğumuz görüş doğrultusunda olup bir kamu görevlisinin, üzerine atılı disiplin suçu aynı zamanda ceza yasasına göre de suç niteliğinde ise ve ceza yargılaması sonucunda suçun unsurlarının oluşmaması ya da suçun o kişi tarafından işlenmediğinin saptanması gerekçesiyle ilgili beraat etmiş ise, bu beraat kararının disiplin cezası verilmesindeki bağlayıcılığı tartışmasızdır şeklindedir.

Devlet memurluğundan çıkarma cezası memurun bağlı bulunduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verilir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 134 üncü maddesi “Disiplin ve soruşturma işlerinde kanunlarla verilen görevleri yapmak üzere Kurum merkezinde bir Yüksek Disiplin Kurulu ile her ilde, bölge esasına göre çalışan kuruluşlarda bölge merkezinde ve kurum merkezinde ayrıca Milli Eğitim müdürlüklerinde birer Disiplin Kurulu bulunur. Bu kurulların kuruluş, üyelerinin görev süresi, görüşme ve karar usulü, hangi memurlar hakkında karar verebilecekleri ve disiplin amirlerinin tayin ve tespitinde uygulanacak esaslar ile bunların yetki ve sorumlulukları gibi hususlar Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir” şeklindeki hükmüne istinaden 29/4/2021 tarih ve 3935 sayılı  Cumhurbaşkanı Kararı ile Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği yayınlanmıştır. Dolayısıyla 657 sayılı DMK’na istinaden devlet memurluğundan çıkarma cezası gerektirecek bir fiil/eylemden ötürü hakkında idari soruşturma yapılan memur için kanuna aykırı olmadığı sürece adı geçen yönetmelikteki hükümler dikkate alınarak personelin sadece aleyhine olan değil lehine olabilecek hukuka uygun bir şekilde elde edilmiş delillere yer vererek etkin bir soruşturma yürütülmesi usul ve yasaya uygun olacaktır.